自1月23日武漢宣布“封城”以來，我國的嚴格應對方針與策略已取得明顯成效。與當前仍然處于疫情暴發(fā)高峰的歐美主要國家相比，付出與回報的差異是明顯的。
作為疫情防控的重要保障體系，交通運輸應急管理在這場疫情防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮了極其重要的作用，也暴露了不少問題。
筆者回顧近幾個月交通運輸應急管理策略與應對實踐，結合目前已頒布實施的相關應急管理政策，對新冠肺炎疫情防控期間交通運輸應急管理存在的若干問題進行反思，并對未來交通運輸應急管理體系建設與應對能力提升提出幾點建議。
交通運輸應急管理尚存在若干問題
交通運輸保障的對象與邊界問題。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》部分條款明確了防疫物資的應急保障，但并沒有明確由突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置帶來的保障經(jīng)濟與社會正常運行的出行和物資運輸問題。
嚴格意義上講，在應急處置過程中，滿足人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨?，也應該是交通運輸保障的對象與內(nèi)容。與之對應的就是，疫情防控期間的“軟”隔斷措施如何確保應急保障通道的正常，這應該是邊界問題。
交通運輸服務的價格監(jiān)管問題。隨著疫情防控重點階段性轉換，交通運輸?shù)墓┬桕P系同步發(fā)生轉變。在一些城市交通、區(qū)域交通或是國際交通領域中，發(fā)生了價格上漲以及擾亂市場秩序的問題。但由于交通服務并非普通商品，即使是在正常運行狀態(tài)下，也存在著一定的監(jiān)管困難。
消費者權益保障問題。這個問題主要集中表現(xiàn)在民航機票的退改簽方面，雖然在疫情防控期間民航局先后多次發(fā)布了關于做好機票退改簽服務要求的通知，但由于政策生效時間與企業(yè)執(zhí)行時間的差異，以及民航局政策對國內(nèi)外航空公司的管制有效性差異，仍然發(fā)生了大量的消費投訴事件。再加上機票銷售的開放性，以及銷售渠道的多樣性，更加劇了這一問題的復雜性。
完善體系建設 提升應對能力
細化突發(fā)事件分類與應對策略。《交通運輸突發(fā)事件應急管理規(guī)定》基本繼承了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中關于突發(fā)事件的定義，但進一步明確為“造成或者可能造成交通運輸設施毀損，交通運輸中斷、阻塞，重大船舶污染及海上溢油應急處置等，需要采取應急處置措施，疏散或者救援人員，提供應急運輸保障的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。這里明顯區(qū)分成兩個方面，即交通運輸體系自身的突發(fā)事件，和會對交通運輸體系造成影響的突發(fā)事件。
更為重要的是，即便不考慮上述定義中兩個方面的不同，“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”等突發(fā)事件的屬性與對交通運輸體系造成的影響也是差異巨大的，由此帶來的交通運輸應急管理在不同事件中的響應方式與處置策略也會明顯不同。
譬如，自然災害、事故災害等對交通運輸體系造成的可能是直接的物理性損壞與運行網(wǎng)絡的影響，但公共衛(wèi)生事件與社會安全事件對交通運輸體系帶來的只是“軟環(huán)境”影響。因此，有必要在相關的管理政策中根據(jù)不同突發(fā)事件的類別對交通運輸應急管理模式、響應方式和應對策略等作出相應的區(qū)分要求與安排。
強化應急管理指揮關口上移。應急處置關口前移，這是我們在應急管理過程中強調(diào)最多的，也是做得最好的。但應急管理指揮關口能夠有效上移，卻是在突發(fā)事件應急管理過程中對行業(yè)主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的考驗。
《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第四條明確規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”；第十七條規(guī)定“國務院有關部門根據(jù)各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發(fā)事件部門應急預案”。前者強調(diào)了管理組織問題，后者強調(diào)了管理職責問題，但在實際應急處置過程中的流程與關口如何設計，卻并沒有明確，而且還容易形成“條塊分割”的缺陷。
強化應急管理指揮關口上移的核心就是要加強交通運輸應急預案的系統(tǒng)性、全面性與協(xié)調(diào)性。突發(fā)事件的區(qū)域內(nèi)整體應急預案無疑是屬地政府為主體，但區(qū)域對外的運輸通道設置以及應急管理，顯然需要行業(yè)主管部門來統(tǒng)籌安排。防控的隔離措施，在交通運輸通道設置過程中，必然會遇到跨區(qū)域的難題，如何隔離、隔離什么、隔離方式如何，顯然都是屬地政府難以協(xié)調(diào)的。
事實上，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《交通運輸突發(fā)事件應急管理規(guī)定》中對上述問題作出了回應，但強調(diào)的日常行政管理體系間的銜接，未能直接與應對突發(fā)事件時的當事行政區(qū)域這一主體對應，難免會影響到相關應急預案的可操作性。
加強應急響應等級劃分標準的量化。俗話說“兵馬未動、糧草先行”，疫情防控阻擊戰(zhàn)的物資儲備與調(diào)配的職責雖然不在交通運輸部門，但完成物資調(diào)配的交通運輸方案設計肯定在交通運輸部門。
因此，在應對類似公共衛(wèi)生這種突發(fā)事件時，需要依據(jù)疫情發(fā)展的趨勢、影響的范圍、對交通運輸網(wǎng)絡沖擊，以及國家相應儲備物資配送體系等基礎信息進行整理分類，對形成量化的指標體系實施監(jiān)測，并在建立主動評估模型的基礎上設計相應的應急預案，從而形成與國家相應響應等級對應的快速交通運輸保障體系。
譬如在此次應對新冠肺炎疫情過程中，先后實施的對航空公司航班補貼，快速的客改貨管理機制，以及國際航線航班的調(diào)整和管控策略等，都是基于對交通運輸數(shù)據(jù)流量和疫情發(fā)展態(tài)勢相結合而作出的應對。
未來，可以在總結此次疫情防控經(jīng)驗的基礎上，建立更加精準的量化監(jiān)測與評估模型，增強交通運輸保障應對策略的主動性。
提升應急預案的系統(tǒng)性和敏捷性。對于交通運輸自生的突發(fā)事件，應急預案的系統(tǒng)性與敏捷性是毋庸置疑的。但對非自生性的突發(fā)事件應對，交通運輸保障的復雜性更加明顯，既涉及到民生保障問題，也涉及應急保障問題。
因此，基于非自生性突發(fā)事件，提升交通運輸應急預案的系統(tǒng)性和敏捷性必須做到如下三點：一是要確保交通運輸網(wǎng)絡的完整性與有效性，既要滿足生產(chǎn)與生活對交通運輸?shù)幕拘枨?，又要確保應對突發(fā)事件應急交通運輸保障的及時性與高效性；二是要強化綜合運輸與多式聯(lián)運的協(xié)調(diào)性與連接性，既要考慮運輸服務企業(yè)自身的生存問題，也要考慮運輸服務企業(yè)在應急保障中的主動性；三是要加強交通運輸保障的靈活性，航空運輸中的快速客改貨措施是常見的應對措施，但對于有著完善的高速鐵路網(wǎng)的中國而言，還應該考慮如何充分利用高速鐵路運輸服務的問題，譬如高鐵的客改貨是否有可能。
當然，還有一點是需要重點思考的問題，即突發(fā)事件發(fā)生后的交通運輸服務價格監(jiān)管問題。這是個老大難問題，即便是正常時期，也依然存在，這需要充分考慮主管部門的設置或職責調(diào)整的問題。
